سير تحولات تعهدات قانوني در  بيمه‌هاي اجتماعي در ايران

مقدمه:

سير و تفحص در قوانين و مقررات مربوط به بيمه‌هاي اجتماعي  از زمان تصويب و اجراي قانون مربوط به صندوق احتياط طرق و شوارع در سال 1309 تا حال، بيانگر اين واقعيت است كه همواره در راستاي ارائه، تسهيل و تعميم  اعطاي خدمات تاميني گام‌هاي اساسي برداشته شده كه در حوزه برقراري و پرداخت مستمري اصلاحات بنيادي از دو سو صورت گرفته است:

·         اصلاحات در نحوه و شرايط لازم به منظور دريافت مستمري

·         اصلاحات در ضرائب و ميزان پرداخت مستمري

از اين رو در اين قسمت از گزارش به منظور افزايش شناخت و كمك به مراحل بعدي به منظور شناسايي گزينه‌هاي مختلف و جلوگيري از تكرار اشتباهات گذشته به طور اجمال قوانين مربوط به شرايط احراز برقراري و ميزان مستمري در قوانين مربوط به بيمه‌هاي اجتماعي از قانون مربوط به صندوق احتياط طرق و شوارع (سال 1309) تا قانون تامين اجتماعي مصوب 1354 و اصلاحات بعدي آن مورد مطالعه و بررسي  قرار مي‌گيرد.

تاريخچه موضوع

بررسي در مجموعه قوانين و مقررات مربوط به بيمه‌ و امور مرتبط با تامين اجتماعي از سال‌هاي 1309 تا كنون بيانگر آن است كه همواره ارائه خدمات و تعهدات تامين اجتماعي در كشور در جهت تسهيل و بسط خدمات و تعهدات سير نموده است وليكن نكته قابل توجه در اين مشاهدات عبارتست از اين‌كه اصلاحات مذكور به جاي تاكيد و توجه به رعايت حفظ تعادل مالي نظام ، همواره با نگاه حمايت‌هاي اجتماعي و يا اضطرارها و فشارهاي صنفي و طبقاتي صورت گرفته است كه علي‌رغم تعبيه مكانيزم‌ها و فيلترهاي قانوني در نحوه و چگونگي برقراري و پرداخت برخي از انواع مستمريها ، اين اصلاحات همواره بر خلاف اصول محاسبات بيمه‌اي از سمت تسهيل به سوي بي‌ضابطه‌گي نيل نموده است، كه اين امر در بطن خود در برخي موارد باعث بروز و تشديد نابرابري‌ها و تبعيض در بين افراد مستمري‌بگير و در پاره‌اي موارد بروز بي عدالتي بين افراد برخودار از مستمري و محروم از مستمري ‌شده است. به گونه‌اي كه در شرايط حاضر بر خلاف اصول متعارف در سيستم‌‌هاي بيمه‌هاي اجتماعي رابطه بين ميزان و مدت پرداخت حق بيمه با مقدار دريافت مستمري بطور معني‌داري كم‌اثرتر شده است.

نكته قابل توجه اين‌كه تغييرات و اصلاحات انجام شده در كاهش حداقل سابقه لازم به منظور احراز شرايط برقراري مستمري از يك سو و تصويب و اجراي ماده واحده[1] «قانون افزايش مستمري‌هاي بعضي از مشمولين قانون بيمه‌هاي اجتماعي مورخ 17/2/1349»  ومتعاقب آن ماده 111 قانون تامين اجتماعي مصوب سال 1354 از سوي ديگر باعث شده همواره روند افزايش تبعيض بين مستمري‌بگيران در حال افزايش باشد. ضمن اين‌كه آمار و اطلاعات بيان‌گر اين است كه دامنه شمول برخوردان از مزاياي تبيين شده در قانون فوق و ترميم ميزان مستمري تا سطح حداقل دستمزد همواره در حال افزايش مي‌باشد.

اگرچه در تدوين اين گزارش همواره برخورداري از حداقل درآمد لازم به منظور تامين حداقل مخارج زندگي را جزء حقوق طبيعي و مدني افراد مد نظر داشته و اين امر را جزء كمترين وظايف دولت‌ها در تحقق حقوق شهروندي افراد جامعه مي‌داند وليكن بايد توجه داشت كه حمايت‌هاي اجتماعي همواره مي‌بايست بر اساس لايه‌بندي‌هاي موجود در طرح‌هاي تامين اجتماعي استوار باشد و بايد توجه داشت كه هرگونه منابع و مصارف در سيستم‌هاي بيمه‌هاي اجتماعي تابع اصول محاسبات بيمه‌اي است و به منظور برقراري هرگونه مصارف پيشاپيش ‌ مي‌بايست منبع درآمدي آن را پيش‌بيني نمود .

از اين رو به طور كلي مراحل تكوين و پرداخت مستمري در بخش‌هاي كارگري را به طور مدون در ايران مي‌توان به دو گروه دسته‌بندي نمود:

·         سير تاريخي و تكميلي انواع حمايت‌ها و تعهدات قانوني ارائه شده 

·         ميزان مستمري پرداختي

الف ) سير تاريخي انواع حمايت‌ها و تعهدات قانوني ارائه شده 

1.       مرحله ايجاد صندوق‌هاي احتياط با ارائه غرامت از كارافتادگي ناشي از كار از سال 1309-1326

2.       مرحله ايجاد بيمه‌هاي كارگري با ارائه مستمريهاي ازكارافتادگي ناشي از كار و فوت از سال 1327 تا 1331

3.       مرحله پيدايش بيمه‌هاي اجتماعي كارگري و ارائه مستمري‌هاي بازنشستگي و ازكارافتادگي غير ناشي از كار از سال 1331 به بعد

ب ) ميزان مستمري پرداختي

1.       پرداخت غرامت نقص عضو بدون پرداخت مستمري

2.       پرداخت مستمري به طور متوسط كمتر از 90% حقوق

3.       پرداخت مستمري به طور متوسط كمتر از 100% حقوق

4.       ترميم مستمري تا سطح حداقل دستمزد

5.       ترميم مستمري برابر افزايش سطح عمومي قيمت‌ها

الف ) سير تاريخي انواع حمايت‌ها و تعهدات قانوني ارائه شده 

مرحله اول : ايجاد صندوق‌هاي احتياط با ارائه غرامت از كارافتادگي ناشي از كار از سال 1309-1326

اين مرحله از سال 1309 همزمان با تصويب نظامنامه صندوق احتياط طرق و شوارع شروع و تا سال 1326 مصادف با تصويب آئين‌نامه بيمه كارگران ادامه دارد، در اين مرحله پرداخت مستمري رواج نداشته و معمولا در صورت بروز حادثه و اتفاق از محل ذخيره صندوق احتياط مبلغي تحت عنوان غرامت به ازكارافتادگان و بازماندگان آنها پرداخت مي‌گرفت.

مرحله دوم: ايجاد بيمه‌هاي كارگري با ارائه مستمري ازكارافتادگي ناشي از كار و فوت از سال 1327 تا 1331

اين مرحله  از تصويب آئين‌نامه بيمه كارگران در سال 21/4/1326 تصويب شروع و تا تصويب قانون بيمه‌هاي اجتماعي كارگران در سال 1331 ادامه داشته است. وجه تمايز اين مرحله نسبت به مرحله قبل ايجاد مستمري فوت و از كارافتادگي ناشي از كار در زمره تعهدات صندوق‌هاي بيمه‌اي بوده است.

لازم به ذكر است، براي اولين بار در ايران حسب ماده 14 آئين‌نامه بيمه كارگران مصوب 21/4/1326 در متن قانون بيمه‌گر ملزم مي‌گردد كارگران كارخانجات و بنگاه‌هاي مشمول قانون بيمه كارگران را در موارد فوت و از كارافتادگي دائمي و مطلق مورد حمايت قرار داده و به ايشان مستمري فوت و ازكارافتادگي كلي ناشي از كار پرداخت نمايد. كه در ادامه حسب ماده الحاقي مربوط به تبصره ماده 15  همين آئين‌نامه، حسب شرايط ذيل به بيمه‌شدگان يا بازماندگان‌ آنها غرامت پرداخت مي‌شده است:

الف: در صورت فوت در اثر سوانح يا مرض كه مربوط به انجام وظيفه بوده باشد، به همسر دائمي غيرمطلقه ماداميكه شوهر اختيار نكرده باشد مستمري ساليانه و به پدر يا مادر متوفي مستمري تا آخر عمر و به فرزندان نيز مستمري تا 16 سالگي.

ب: در صورت از كارافتادگي دائمي و مطلق مستمري تمام عمر 

ج: در صورت از كارافتادگي جزئي دائمي غرامت متناسب با درجه ازكارافتادگي

ضمن اينكه حسب ماده 16  گزارش شماره 1/4 مورخه 11/12/1327 كميسيون پيشه و بازرگاني صندوقي تحت عنوان «صندوق تعاون و بيمه كارگران» تشكيل شده كه غرامات و مساعدات تعيين شده به كارگران در آن به شرح ذيل تعيين شده است:

1.       حوادث و امراض ناشي از كار

2.      حوادث و امراض غيرناشي از كار

3.       حوادث و امراض خانواده بلافصل كارگر

4.       پيري و از كارافتادگي كارگر

5.       ازدواج و حاملگي، عائله‌مندي و وضع حمل و هزينه كفن و دفن و كمك به بازماندگان قانوني كارگر در موارد عسرت و استيصال. 

لازم به ذكر است اگر چه اصطلاح پيري در بند4 ماده 24 اين قانون به كاربرده شده وليكن چون در اين قانون مقرر مي‌گردد چگونگي، ميزان و شرائط لازم و كافي براي استحقاق دريافت ازمستمريها و كمك‌هاي مندرجه در بالا بوسيله وزارت‌كار با موافقت شورايعالي كار تهيه و به تصويب هيات وزيران برسد  و آئين نامه مذكور نيز تهيه نگرديده است ، به طور مشخص منظور از اين‌كه پيري عبارتست از ازكارافتادگي حسب تحليل قواي جسماني يا احراز شرايط سني خاصي  بوضوح مشخص نشده است.

مرحله سوم: پيدايش ايجاد مستمري‌هاي بازنشستگي و ازكارافتادگي غير ناشي از كار از سال 1331 تاكنون

اين مرحله با پيدايش بيمه‌هاي اجتماعي كارگري  از سال 1331 شروع و تا كنون ادامه داشته است.

حسب لايحه قانوني بيمه‌هاي اجتماعي كارگران مصوب 1/11/1331 عليرغم برخي تغييرات در ميزان، نحوه و شرايط برقراري و پرداخت مستمري‌هاي فوت و ازكارافتادگي كلي ناشي از كار طبق ماده 42 مستمري از كارافتادگي كلي غير ناشي از كار و طبق ماده 69 مستمري بازنشستگي به مجموع مستمري‌هاي بازماندگي و مستمري ازكارافتادگي ناشي از كار افزوده مي‌گردد. لازم به ذكر است همانطور كه در مرحله قبل توضيح داده شد اگر چه اصطلاح پيري در بند4 ماده 24 اين قانون به كاربرده شده ولي چون به طور مشخص منظور از اين‌كه پيري تحت عنوان  ازكارافتادگي حسب تحليل قواي جسماني و يا احراز شرايط سني خاصي است مشخص نشده است. علي‌ايحال مي‌توان مبدا ارائه مستمري بازنشستگي به مشاغل كارگري را همزمان با قانون بيمه‌هاي اجتماعي كارگري دانست.

ب ) ميزان مستمري پرداختي

مرحله اول: پرداخت غرامت نقص عضو بدون پرداخت مستمري

اين دوره با تصويب نظامنامه صندوق احتياط طرق و شوارع در سال 1309 شروع و تا تاريخ   21/4/1326 مصادف با تصويب آئين‌نامه بيمه كارگران ادامه دارد، كه به طور مستند مطابق با تبصره 1 ماده 8 نظامنامه صندوق احتياط ادارات طرق مصوب 1310 براي اولين حداكثر و حداقل ميزان پرداخت غرامت نقص عضو، در صورت اين كه نقص، منجر به از كارافتادگي دائمي شود تعيين شده است و با توجه به اينكه ميزان غرامت درصدي از حقوق دوسال آخر است و حداكثر حقوق دو ساله نبايد از دوهزار تومان بيشتر و از پانصد تومان كمتر باشد، بالطبع ميزان مقرري نمي‌توانست حسب حوادث اتفاق افتاده از حداكثر 100% مبلغ دوهزار تومان بيشتر و از 5/2% پانصد تومان كمتر باشد. كه اين مبلغ در صورت فوت كارگر نيز حسب ماده 9 به بازماندگان تعلق مي‌گرفت.

مرحله دوم: پرداخت مستمري به طور متوسط كمتر از 90% حقوق

اين مرحله  از آئين‌نامه بيمه كارگران در سال 21/4/1326  تا تصويب قانون بيمه‌هاي اجتماعي كارگران در سال 1331 ادامه داشته است.

مطابق با ماده الحاقي مربوط به تبصره ماده 15 آئين‌نامه بيمه كارگران در سال 1326  مقرر مي‌گردد :

الف:در صورت فوت در اثر سوانح يا مرض كه مربوط به انجام وظيفه بوده باشد، در اين حالت به همسر دائمي غيرمطلقه ماداميكه شوهر اختيار نكرده باشد مستمري ساليانه معادل 20% آخرين حقوق و به پدر يا مادر متوفي جمعا 20% مستمري تا آخر عمر و به فرزندان نيز حداكثر از يك نفر تا چهار نفر به ترتيب مستمري معادل 15%، 25% ، 35% و 40% آخرين حقوق تا 16 سالگي پرداخت مي‌گرديد.- توضيح اينكه منظور از حقوق 12/1 حقوق آخرين سال بيمه شده بوده و در هر حال ميزان اين مستمري از 80%‌ متوسط حقوق مذكور تجاوز نمي‌كرده است.-

ب: در صورت از كارافتادگي دائمي و مطلق مستمري تمام عمر معدل50% آخرين حقوق بيمه شده تعلق مي‌گرفت.

ج: در صورت از كارافتادگي جزئي دائمي غرامتي متناسب با درجه ازكارافتادگي پرداخت مي‌شد.

مرحله سوم: پرداخت مستمري به طور متوسط كمتر از 100% آخرين دستمزد و يا دستمزد كارگر ساده

اين مرحله با تصويب بيمه‌هاي اجتماعي كارگري  از سال 1331 شروع و تا هنگام تصويب قانون افزايش مستمريهاي بعضي از مشمولين قانون بيمه‌هاي اجتماعي 17/2/1349 ادامه داشته است.

طي اين دوره ميزان مستمري پرداختي به مستمري‌‌بگيران ازكارافتادگي ناشي از كار و بازماندگي ماحصل از حوادث ناشي از كار و يا بازماندگان مستمري بگير ازكارافتاده ناشي از كار همواره كمتر از 100% آخرين دستمزد و ميزان مستمري پرداختي به مستمري‌بگيران ازكارافتادگي غير ناشي از كار و بازماندگاني ماحصل از حوادث غيرناشي از كار و يا بازماندگان ازكارافتادگان غير ناشي از كار همواره مستمري كمتر از 100% حداقل دستمزد كارگر ساده  تعيين مي‌گرديد. ضمن اينكه مستمري بازنشستگي بيمه‌شدگان نيز چون بر اساس يك‌چهلم متوسط حقوق و يا مزد بيمه شده در 5 سال آخر ضربدر سنوات پرداخت حق بيمه محاسبه مي‌شد كمتر از سقف حقوق دريافتي افراد در دوران اشتغال مي‌شد، ضمن اينكه در هر حال ميزان مستمري دريافتي نمي‌توانست حداكثر از 100% حقوق تجاور نمايد.

اگر چه در اين مرحله معمولا تغييراتي در ميزان درصدهاي افراد در رديف و يا شرايط افراد تحت تكفل داده شده است وليكن در هر حال ميزان مستمري دريافتي كمتر از 100%  متوسط حقوق 5 سال آخر براي بازنشستگان و كمتر از 100% حداقل دستمزد كارگران ساده براي از كار افتادگان و بازماندگان ازكارافتادگان غير ناشي از كار و كمتر از 100% آخرين حقوق ازكارافتادگان و يا بازماندگان ازكارافتادگان ناشي از كار بوده است.

ضمن اينكه با تغيير فرمول محاسبه پرداخت مستمري حسب تبصره ذيل ماده 60 قانون بيمه‌هاي اجتماعي مصوب سال 1339 متوسط مزد يا حقوق براي محاسبه مستمري بازنشستگي از متوسط 5 سال آخر به متوسط آخرين دو سال پرداخت حق بيمه ، تغييراتي در جهت افزايش ميزان مستمري پرداختي صورت گرفت.

مرحله چهارم: ترميم مستمري تا سطح حداقل دستمزد

اين مرحله از تصويب قانون افزايش مستمريهاي بعضي از مشمولين قانون بيمه‌هاي اجتماعي 17/2/1349 و تا تصويب قانون تامين اجتماعي در سال 1354 ادامه داشته است.

در اين مرحله براي اولين بار حسب ماده واحده قانون افزايش مستمريهاي بعضي از مشمولين قانون بيمه‌هاي اجتماعي 17/2/1349 مقرر گرديد سازمان بيمه‌هاي اجتماعي از تاريخ اول فروردين ماه 1349 مبلغ مستمريهاي ماهانه بازنشستگي و از كارافتادگي كلي و همچنين مجموع مستمري بازماندگان بيمه شده متوفي را در صورتي‌كه از حداقل دستمزد - منطقه 3 مذكور در جدول تقسيم‌بندي مناطق كشور كه در سال 1348 لازم الاجرا بوده-  كمتر باشد تا حداقل دستمزد افزايش دهد. ضمن اين كه حسب تبصره هاي ذيل ماده واحده اين قانون، ترميم مزبور به مستمري‌هاي برقرار شده گذشته و مستمري‌هاي آينده نيز تسري پيدا نمود.

مضمون اين ماده واحده در سال 1354  تحت عنوان ماده 111 در متن قانون متجلي گرديد.

قابل ذكر است كه ترميم مستمري بازماندگان تا سال 1367 درخصوص مستمري استحقاقي صورت مي‌پذيرفت به اين مفهوم كه ابتدا ميزان مستمري استحقاقي ترميم و سپس به نسبت سهام تسهيم مي‌شد و اين باعث مي‌گرديد در پاره‌اي موارد مجموع مستمري بازماندگان از حداقل دستمزد كمتر گردد كه حسب بخشنامه شماره 579 فني مورخ 7/6/1367 مقرر گرديد، ترميم مستمري تا سطح حداقل دستمزد بعد از تسهيم سهام انجام يابد با اين اصلاح در هر صورت، مجموع مستمري دريافتي نمي‌توانست از حداقل دستمزد كمتر باشد. به طور مثال در گذشته در صورتي كه تعداد افراد در رديف تنها يك فرزند بود ابتدا ميزان مستمري استحقاقي تا سطح حداقل دستمزد ترميم و سپس 25% حداقل دستمزد به وي تعلق مي‌گرفت در حاليكه حسب بخش نامه مذكور مستمري دريافتي بازمانده تا سطح حداقل دستمزد ترميم مي‌شد. ضمن اينكه حسب اين بخشنامه مقرر گرديد مابه‌التفاوت مستمري تا تاريخ مذكور محاسبه و پرداخت گردد.

مرحله پنجم: ترميم مستمري برابر افزايش سطح عمومي قيمت‌ها

اين مرحله با تصويب قانون تامين اجتماعي در سال 1354 شروع و تاكنون ادامه پيدا كرده است. در اين مرحله براي اولين بار طبق ماده 96 قانون تامين اجتماعي مقرر مي‌گردد « سازمان تامين اجتماعي مكلف است ميزان كليه مستمريهاي بازنشستگي، ازكارافتادگي كلي و مجموع مستمري بازماندگان را در فواصل زماني كه حداكثر از سالي يكبار كمتر نباشد با توجه به افزايش هزينه زندگي با تصويب هيات وزيران به همان نسبت افزايش دهد.»

مطابق با تغييرات صورت گرفته در شرايط برقراري و ميزان مستمري پرداختي ترميمي اساسي در ميزان مستمري پرداختي سازمان بوجود آمد به طور مثال حسب ماده 77 براي محاسبه مستمري بازنشستگي ضريب يك‌چهلم به يك‌سي‌و‌پنجم متوسط مزد يا حقوق بيمه شده ضربدر سنوات پرداخت حق بيمه مشروط بر آنکه از 100% متوسط مزد يا حقوق تجاوز ننمايد. لازم به يادآوري است كه در سال 1371 حسب اصلاحات انجام شده در مواد 72 و 77 قانون تامين اجتماعي ضريب يك‌سي‌وپنجم به يك‌سي‌ام تغيير يافت.

ضمن اينكه در اين مرحله حسب تغيير در شرايط مستمري‌ها حداقل سابق لازم براي برخورداري از مستمري از كارافتادگي كلي غير ناشي از كار، فوت و بازنشستگي از 5 سال سابقه پرداخت حق بيمه در 10 سال آخر به حداقل يكسال در 10 سال آخر و حداقل 90 روز در سال آخر تغيير يافت كه اين تغييرات باعث افزايش معني‌داري در مصارف سازمان خصوصا در تعهدات بلند‌مدت سازمان گرديد. 

اين نكته قابل ذكر است كه حسب شرايط هاي مختلف سياسي و اجتماعي از قبيل وقوع انقلاب اسلامي و جنگ تحميلي بجز افزايش‌هاي كه در حداقل دستمزد انجام مي‌گرفت ترميم مستمري طبق ماده 96 تا سال 1364 انجام نشد كه در اين سال حسب تصويب‌نامه مورخ 28/12/1363 هيات وزيران و صدور بخشنامه شماره 523 فني از تاريخ 1/1/1364 مبلغ  5000 ريال به مستمريها افزوده شد و پس از آن، اين روند قطع تا اينكه در سال 1366 حسب تصويب‌نامه مورخ 20/2/1366 هيات وزيران و صدور بخشنامه شماره يك مستمريها از تاريخ 1/7/1367 مبلغ  3000 ريال به ميزان مستمريها افزوده گرديد. و مجددا اين روند قطع تا اينكه در اسل 1369 به ميزان 5% انجام شد و پيش از آن به طور مدام حسب جدول ذيل مستمريها حسب جدول ذيل ترميم گرديد.